Giusto procedimento e amministrazione ambientale

/ Silvia A. Frego Luppi. - Napoli : Editoriale scientifica, c2018. - 202 p. ; 24 cm. - (Percorsi di diritto amministrativo ; 52). - ISBN 978-88-9391-334-8.

Ogni lavoro scientifico rappresenta il frammento di un cammino. I percorsi forniscono prospettiva e danno profondità a quelle realtà su cui indugiano e di cui sono parte e vanno definiti in ragione del loro obiettivo.

La-collana "Percorsi di diritto amministrativo", con i suoi volumi monografici o collettanei, intende illustrare la direzione di una traiettoria, attraversando un territorio, il diritto amministrativo, sempre più complesso.

La sua multiforme articolazione e una sfida per il giurista, tanto più grande quanto più aiuta a comprendere alcuni punti fermi, provando ad affrontare il senso di disorientamento con gli strumenti propri dei libri, ossia le idee.

In questo contesto, la collana è pensata per accogliere lavori la cui analisi si sottragga cosi alla fascinazione del futuro come allo sterile indugio sul passato, per costituire, invece, un apporto attuale, certamente circoscritto, ma ben radicato nei problemi del presente e nel dibattito della scienza pubblicistica. Una collana che si mette al servizio di questo libero, schietto e franco confronto, soprattutto se alimentato dai giovani, ma che farà ricorso a un referaggio autorevole, quale contributo di serietà e di scientificità dell'analisi'.

L'auspicio e che dallo sguardo verso nuovi approdi possano anche scaturire studi differenti da quelli della nostra tradizione culturale, per argomenti trattati e strumenti linguistici impiegati.

Il presente studio si sviluppa a partire dall'idea, comunemente condivisa, della centralità del procedimento per una "buona amministrazione”. L’A. si interroga in particolare sul significato da attribuire oggi al principio del giusto procedimento alla luce delle caratteristiche e delle esigenze dell'amministrazione ambientale che si configura come tra le più innovative, ‘di frontiera’. A riguardo propone una revisione del concetto di giusto procedimento tale da includere oltre ai tradizionali elementi della partecipazione e del contraddittorio quelli dell'unitarietà e della consensualità. L'A. verifica infine le implicazioni del principio nel diritto positivo, sia con specifico riguardo a procedure attinenti alla materia ambientale, sia con riferimento a un istituto di carattere generale quale la conferenza di-servizi che riflette le tendenze più innovative del nostro ordinamento ed e emblematico anche per il suo frequente utilizzo nei procedimenti ambientali.

SOMMARIO

PREMESSA. FINALITÀ E STRUTTURA DELLA RICERCA	11
CAPITOLO PRIMO - IL “GIUSTO PROCEDIMENTO” TRA PRINCIPI COSTITUZIONALI E AMMINISTRAZIONE TRADIZIONALE
1. Alle origini del principio: i suoi due profili secondo la Corte costituzionale. In particolare il profilo procedurale	15
2. Un dibattito riferito anzitutto alla natura del principio	17
3. L'attenzione della dottrina per il procedimento amministrativo e suoi riflessi sui contenuti del principio.	19
4. (Segue) Gli anni Ottanta: la progressiva dilatazione della tipologia dei procedimenti soggetti al principio con il contestuale arricchimento del relativo contenuto fino alla sostanziale coincidenza con la nozione di partecipazione	23
5. Legge n. 241, partecipazione e giusto procedimento	25
6. Limiti della disciplina sulla partecipazione alla luce dei valori portanti dell'ordinamento a cui si lega il principio del giusto procedimento	28
7. Gli sviluppi recenti tra diritto interno e diritto europeo	30
CAPITOLO SECONDO - AMMINISTRAZIONE AMBIENTALE E PRINCIPI COSTITUZIONALI: IL NUOVO PRINCIPIO DEL GIUSTO PROCEDIMENTO
1. La tutela dell'ambiente come area privilegiata per lo studio delle innovazioni nelle procedure amministrative: unità e confronto/ mediazione come implicazioni della natura di amministrazione di prospettiva.	33
2. Insufficienza della nozione tradizionale di giusto procedimento a riflettere i caratteri innovativi di un’amministrazione di prospettiva.	37
3. Il principio del giusto procedimento implica il confronto e la mediazione alla luce delle norme costituzionali e sovranazionali	40
4. Il principio del giusto procedimento implica l'unità di amministrazione alla luce delle norme costituzionali e sovranazionali.	48
CAPITOLO TERZO – L’UNITÀ DI AMMINISTRAZIONE NELLA TUTELA DELL'AMBIENTE
1. I procedimenti di valutazione ambientale	55
1.1. La Valutazione di Impatto Ambientale (VIA). Natura e limiti della disciplina che introduce l'istituto nel nostro ordinamento	55
1.2. L’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) e l'Autorizzazione Unica Ambientale (AUA)	60
1.3. L’integrazione della VIA nei procedimenti autorizzatori e i nuovi procedimenti unici	64
1.4. La Valutazione Ambientale Strategica (VAS): natura dell'istituto e rapporto con il piano/programma a cui è funzionale	67
2. I procedimenti di autorizzazione alla costruzione di infrastrutture energetiche	72
2.1. La complessità degli interessi in gioco nella dialettica tra ambiente ed economia. Il principio dello sviluppo sostenibile	72
2.2. (segue) Il caso delle infrastrutture energetiche	79
2.3. La molteplicità dei livelli istituzionali coinvolti come fattore che rende necessaria l’unitarietà	84
2.4. Il procedimento autorizzatorio per le grandi centrali termoelettriche	88
2.5. Il procedimento autorizzatorio per le centrali eoliche e in generale per gli impianti che utilizzano fonti rinnovabili	90
CAPITOLO QUARTO - IL CONFRONTO E LA MEDIAZIONE NELDAMMINISTRAZIONE AMBIENTALE
1. Rilevanza del consenso per la realizzazione di impianti a forte impatto ambientale	97
2. Il coinvolgimento dell’ente locale nella decisione	101

3. Il coinvolgimento dei singoli e delle formazioni sociali	104
3.1. La pubblicità diffusa e il diritto d'accesso di chiunque vi abbia interesse. La disciplina speciale del diritto ambientale	104
3.2. Evoluzione della partecipazione	108
3.3. (Segue) L'inchiesta pubblica	110
4. Ricerca e formalizzazione di soluzioni condivise. L’AIA	115
5. (Segue) e la VIA: natura giuridica e compatibilità con una definizione negoziata	117
6. Il sistema delle compensazioni	121
CAPITOLO QUINTO - LA CONFERENZA DI SERVIZI: SINTESI DI UNITÀ DI AMMINISTRAZIONE E MEDIAZIONE DI INTERESSI
1. Premessa	129
2. Tipologia e ambito di operatività della conferenza di servizi tra indizione facoltativa e obbligatoria. Conferenza istruttoria e conferenza decisoria	132
3. (Segue) Conferenza semplificata (asincrona) e conferenza sincrona	134
4. Individuazione delle amministrazioni che hanno diritto a partecipare alla conferenza tra giusto procedimento, ragionevolezza e leale collaborazione	137
5. Il ruolo dei privati interessati nella prospettiva del giusto procedimento.	142
5.1. Considerazioni preliminari	142
5.2. Facoltà di attivazione del modulo conferenziale	143
5.3. La partecipazione ai lavori dei soggetti interessati	144
6. Le modalità decisionali	148
6.1. Considerazioni preliminari	148
6.2. La decisione a maggioranza “qualitativa”	150
6.3. Opposizione di determinate amministrazioni c.d. qualificate e decisione in sede politica	156
7. Conferenza di servizi e ambiente. Le deroghe nel processo decisionale in caso di interessi sensibili e in particolare la questione del silenzio-assenso	159
8. Analisi critica della configurabilità della valutazione tecnica come limite alla riunificazione procedurale mediante conferenza di servizi.	164
9. Ponderazione degli interessi: critica dell’ipotesi secondo cui alcuni interessi per la loro intangibilità non potrebbero essere oggetto di ponderazione procedimentale	167
CONCLUSIONI. UN BILANCIO DEGLI ESITI DELLA RICERCA	177
BIBLIOGRAFIA	181