LIUC Papers n. 239, marzo 2011 - Economia e Istituzioni, 27

Dal dire al fare programmazione: una questione di governance territoriale

Sergio Zucchetti

Note biografiche dell'autore  Sergio Zucchetti

Titolare del corso di Analisi Finanziaria degli Enti Pubblici, Direttore del Centro di Ricerca per lo Sviluppo del Territorio – CeRST – presso l’Università Carlo Cattaneo di Castellanza e Direttore del Master in Retial Real Estate. Laureato in Pianificazione Territoriale Urbanistica & Ambientale, presso l’Istituto Universitario di Architettura di Venezia – IUAV, con specializzazione in Finanza Pubblica Innovativa, è consulente di numerose amministrazioni pubbliche, associazioni di categoria e imprese, in qualità di esperto, per le tematiche di analisi e pianificazione del territorio, valutazioni degli investimenti pubblici e privati nell’ambito infrastrutturale e immobiliare, per la definizione di modelli di programmazione economica, strumenti di debito e reperimento delle risorse finanziarie. E’ autore di pubblicazioni e articoli su temi di marketing territoriale, pianificazione strategica, distretti industriali, valutazione e programmazione delle politiche di sviluppo.

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Sommario

Questo paper scientifico si pone come finalità quella di ricostruire il legame e il rapporto tra governement e governance nel processo di programmazione territoriale e nelle pratiche di pianificazione urbanistica in Italia dal dopo guerra ad oggi. L’obiettivo specifico che il paper si pone è quello di rappresentare ed evidenziare come la gestione dei conflitti territoriali - derivanti dalle diverse idee di sviluppo - e il connubio tra governement e governance, rappresentino allo stesso tempo la questione e la risposta strategica ed operativa che segna il passaggio tra il “dire e fare” programmazione. Allo stesso tempo, la nuova architettura istituzionale italiana - derivata dalla spinta propulsiva dell’Unione Europea nell’attuazione di un modello di sviluppo buttom up - e i nuovi modelli di governance, pongono le condizioni per trovare nella storia delle pratiche di trasformazione e sviluppo della città e del territorio e dell’urbanistica moderna - intesa come pratica disciplinare che prende forma dall’interazione conflittuale tra diverse discipline nel tempo e nello spazio - le risposte operative all’attuazione delle politiche pubbliche e alle previsioni di sviluppo urbano e territoriale. La rilettura dell’evoluzione delle logiche intrinseche agli strumenti urbanisti regolatori e di pianificazione territoriale, moderni e meno recenti, ha consentito di individuare nel “Primo Convegno Nazionale per la Ricostruzione Edilizia” – tenutosi a Milano nel 1945 – nel “Concorso di idee per lo studio del nuovo Piano regolatore Generale” - sempre a Milano e nello stesso mese - e nel “Convegno per lo studio delle direttive per il nuovo Piano regolatore generale di Milano”, gli ingredientidel nuovo e moderno rapporto tra governement e governance. Come emerge dalla ricostruzione e dalle analisi effettuate, il nuovo mix di ingredienti, tutt’ora attuali, presuppone la definizione di un nuovo DNA disciplinare, caratterizzato sia dal rapporto di definizione ed implementazione delle politiche pubbliche, che danno vita a dinamiche di governo top-down di natura piramidale e gerarca, in funzione delle modalità ed agli effetti dell’attività di governo piuttosto che all’assetto istituzionale dello stesso; sia dalle nuove regole decisionali che i diversi attori coinvolti nelle dinamiche di programmazione si danno per condividere le idee di sviluppo, definire le priorità, assumersi le responsabilità e implementare in modo integrato le decisioni assunte. Decentramento amministrativo, sussidiarietà, finanziamento pubblico e privato, governo a rete, divengono, sin dal dopo guerra, le parole chiave, non solo del dibattito disciplinare, per costruire il ponte tra “il dire e il fare”. Infine, la stessa analisi dell’intricata vicenda concernente la ricostruzione di Milano, evidenzia come la mancata assunzione di un modello di governance, abbia alimentato, da un lato, la genesi di un approccio conflittuale, nel passaggio tra il fascismo e la democrazia, alle scelte di trasformazione e sviluppo della città; dall’altro lato, irrigidito e dilatato nel tempo il passaggio tra le previsioni di trasformazione e l’implementazione delle decisioni assunte.

Abstract

From thinking to planning: a matter of territorial governance This scientific paper aims at restoring the link and the connection between government and governance in the territorial planning process and in the town planning customs in Italy from the end of the Second World War until nowadays. The precise target of this paper is to portray and highlight how the management of territorial conflicts, which come from different opinions of development, and the alliance between government and governanceare simultaneously the question and the strategic operational answer which shows in the territorial planning the passage between thinking and acting. At the same time, the new Italian institutional architecture, which comes from the propulsive boost of the European Union carrying out a model of bottom up development, and the new models of governance lay down conditions to find in the history of town and territory customs of transformation and development of modern town planning, conceived as disciplinary experience which comes from the turbulent interaction between different branches in time and space, the operational answers in carrying out state policies and expectations of territorial and urban development. The second reading of evolution of inner logics of modern and less modern town-planning schemes has allowed to recognize in the “Primo Convegno Nazionale per la Ricostruzione Edilizia” which took place in Milan in 1945, in the “Concorso di idee per lo studio del nuovo Piano regolatore Generale” again in Milan in the same month and in the “Convegno per lo studio delle direttive per il nuovo Piano regolatore generale di Milano” the ingredients of the new and up-to-date connection between government and governance. As it comes out from analysis and tests done, the new mixture of ingredients, which are still relevant, need a new disciplinary DNA definition. The connection of definition and implementation of state policies, which create government top-down performances as a hierarchical pyramid according to conditions and to results of government activity rather than his institutional set-up, as well as new decision-making rules that the different actors have in the planning dynamics in order to share their ideas of development, to establish priorities, to undertake their responsibility and to accomplish the decisions they took in an integrated way, identify this new DNA. Since the end of the war, administrative decentralization, public help, public and private funds, government network are also the keywords of the disciplinary debate to build the link between thinking and acting. Finally, the same analysis of the tangled matter concerning the reconstruction of Milan highlights as the absence of a model of governance has allowed, on the one hand, the birth of a conflicting approach for the choices of transformation and development of the town from Fascism to democracy and, on the other hand, it has stiffened and extended in time the passage between expectations of transformation and implementation of decisions taken.